雖然寧夏土地資源相對豐富，但土地利用水平在全國處于落后狀態(tài)。在被賦予黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)的使命后，2021年，寧夏全面展開了土地權(quán)改革，并率先探索規(guī)劃“留白”、分割轉(zhuǎn)讓、承諾制等多項創(chuàng)新改革，多力合一共推土地資源“盤活增值”。面對土地制度改革情況復(fù)雜、整體合力不強等形勢，下一步，寧夏將深入推進土地權(quán)改革，綜合施策破除制度瓶頸，增強改革發(fā)展的動力。

“讓改革紅利最大限度惠及農(nóng)民群眾”

2021年9月，地處寧夏西海固地區(qū)的隆德縣，敲響了寧夏農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的“第一錘”，公開拍賣出讓1宗38畝的土地。按照7成比例，這片土地所在的大莊村村委會可分得土地收益金116萬元，這是該村有史以來最大的一筆村集體收入。

“長期以來，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地閑置、價值難顯現(xiàn)的問題突出，為此，我們在全區(qū)范圍內(nèi)開展了農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)籍調(diào)查，全面摸清了集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地等基本情況，制定了入市交易指導(dǎo)意見。”寧夏自然資源廳副廳長李曉玲說，“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”是三條底線，在此基礎(chǔ)上，深化農(nóng)村土地重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革。

農(nóng)村土地事關(guān)農(nóng)民群眾切身利益，牽一發(fā)而動全身。如何讓農(nóng)村和農(nóng)民沉睡的“死資產(chǎn)”變成增收致富的“活資本”，是推動農(nóng)村土地改革的關(guān)鍵。2021年以來，寧夏圍繞增加農(nóng)民收入、鄉(xiāng)村振興發(fā)展，穩(wěn)慎推進農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革(即落實集體所有權(quán)、穩(wěn)固農(nóng)民承包權(quán)、放活農(nóng)戶經(jīng)營權(quán))和農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”(即所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán))，讓改革紅利最大程度惠及農(nóng)民群眾，增強鄉(xiāng)村振興的動力。

寧夏已全面摸清全區(qū)宅基地的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，專門出臺政策積極化解農(nóng)村宅基地確權(quán)登記歷史遺留問題，目前農(nóng)村宅基地和承包地確權(quán)登記已實現(xiàn)應(yīng)登盡登，部分縣區(qū)正在探索農(nóng)村宅基地自愿有償退出、有償使用和第二輪土地承包到期延包試點。針對葡萄酒產(chǎn)業(yè)用地確權(quán)登記難、維護權(quán)益難、抵押融資難等問題，探索出臺了《關(guān)于完善葡萄酒產(chǎn)業(yè)用地確權(quán)登記的政策措施》及配套技術(shù)指南，首次明確國有農(nóng)用地土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記路徑，創(chuàng)新開展葡萄苗木登記形式，為志輝源石酒莊頒發(fā)國有農(nóng)用地土地經(jīng)營權(quán)“第一證”，使“沉睡”的資產(chǎn)具備了盤活入市條件。

據(jù)寧夏公共資源交易管理局介紹，依托自治區(qū)公共資源交易平臺，寧夏正在建設(shè)全區(qū)統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場交易平臺，輻射聯(lián)動各市縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，將農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)民房屋所有權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)等統(tǒng)一納入到平臺開展交易，推動農(nóng)村土地依法依規(guī)、公開公平交易，最大程度實現(xiàn)農(nóng)村土地市場價值發(fā)現(xiàn)、資源增值。

“騰出地、增出綠、換來錢”

雖然寧夏土地資源相對豐富，但由于規(guī)劃水平較低、利用方式粗放，特別是工業(yè)園區(qū)土地資源利用效率不高，存在浪費嚴(yán)重、低效低值等問題。數(shù)據(jù)顯示，寧夏畝均產(chǎn)出強度、稅收水平僅為全國平均水平的11.4%和11.7%。

“近年來，寧夏綜合采取行政、經(jīng)濟和法律手段，每年常態(tài)化盤活利用20%以上批而未供和閑置土地。然而，由于缺乏有效的政策激勵機制，‘僵尸企業(yè)’涉法涉訴土地數(shù)量較大，致使閑置低效土地盤活利用空間越來越小，難度越來越大。”寧夏自然資源廳總規(guī)劃師李少軍說。

寧夏石嘴山市是一座老工業(yè)城市和資源枯竭型城市，閑置、低效工業(yè)用地多。“由于缺乏統(tǒng)籌管理、隱性交易多，相關(guān)部門往往不易掌握土地二級市場的交易量，缺乏有效的監(jiān)管抓手。”石嘴山市土地二級市場交易中心主任鄒德林說，為此，石嘴山市專門建立了土地二級市場交易中心，并召集24個相關(guān)部門，聯(lián)合解決土地二級市場中的部門職能交叉問題，最終建立了以自然資源部門為聯(lián)結(jié)點的長效協(xié)作機制，真正實現(xiàn)了化部門壁壘為改革合力。

與此同時，當(dāng)?shù)剡€探索了建設(shè)用地空間置換和指標(biāo)交易的路徑，積極盤活賀蘭山下石炭井、汝箕溝等采礦退出區(qū)域10萬畝的閑置建設(shè)用地指標(biāo)，推動實現(xiàn)“騰出地、增出綠、換來錢”的綜合效益。

為了提高土地資源配置效率和市場化水平，寧夏創(chuàng)新存量土地利用方式，允許采用調(diào)劑使用方式處置批而未供土地、分割轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，有效解決了企業(yè)用“舊地”的成本遠(yuǎn)大于用“新地”成本的問題。

“我們推行長期租賃、彈性年期、先租后讓、租讓結(jié)合等多種供地方式，改變了過去出讓50年期限的‘剛性’約束。”李少軍說，目前，全區(qū)通過彈性年期出讓工業(yè)用地53宗2833.5畝，企業(yè)一次性拿地成本減少50%。

寧夏率先提出，針對投資總額達(dá)不到25%的土地，可以實行“預(yù)告登記”先行轉(zhuǎn)讓，對單宗面積大、整體盤活困難的土地，推行“分割轉(zhuǎn)讓”使用權(quán)機制，對“僵尸企業(yè)”涉法涉訴土地，建立聯(lián)合處置機制，提高土地利用效率。

綜合施策破除改革壁壘

去年以來，寧夏持續(xù)開展了批而未供和閑置土地盤活利用專項行動，提出批而未供土地調(diào)劑使用和預(yù)告登記轉(zhuǎn)讓程序，推動全區(qū)通過預(yù)告登記、分割轉(zhuǎn)讓、作價出資(入股)等市場化方式盤活批而未供土地，目前已盤活批而未供土地6.97萬畝、處置閑置土地7963畝。

隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，“攤大餅式”的無邊界蔓延方式將難以為繼。為應(yīng)對發(fā)展的不確定性，寧夏探索了規(guī)劃“留白”機制，對城市發(fā)展重要戰(zhàn)略節(jié)點、重點功能區(qū)周邊等有關(guān)區(qū)域“留白”，為城市長遠(yuǎn)發(fā)展預(yù)留戰(zhàn)略空間。

此外，針對開發(fā)區(qū)土地粗放浪費、低效利用等突出問題，寧夏還建立了“以畝均論英雄”激勵機制和“再開發(fā)促增值”調(diào)節(jié)機制，開展企業(yè)畝均效益評價和分等定級，倒逼開發(fā)區(qū)和企業(yè)加強閑置土地盤活利用。

2021年農(nóng)村土地確權(quán)實現(xiàn)應(yīng)確盡確、2022年國土空間用途管制制度基本建成、2025年單位GDP建設(shè)用地使用面積下降15%……深入推進土地權(quán)改革，寧夏列出了任務(wù)“清單”。地方干部認(rèn)為，土地權(quán)改革是一項政策性、法律性、操作性都特別強的工作，需要部門共同持續(xù)推動，久久為功才能取得實際效果。

針對推進改革過程中的制度瓶頸、創(chuàng)新思維不強、整體合力不夠等問題，地方干部認(rèn)為，相關(guān)法律政策須進一步明確、加強指導(dǎo)，以破解土地制度改革情況復(fù)雜等問題。

由于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地大量閑置，既浪費寶貴的土地資源，也不利于增加農(nóng)民收入，建議加快立法節(jié)奏，明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地交易的具體辦法，推動盤活農(nóng)村土地資源。

在騰退“僵尸企業(yè)”閑置土地方面，地方干部反映，大量“僵尸企業(yè)”因欠交國家稅費難以通過市場化方式有效盤活利用，長期占用寶貴的土地資源，建議對“僵尸企業(yè)”予以界定，同時出臺差別化稅費政策，減免或后置，推動“僵尸企業(yè)”占用土地資源盤活利用。

(記者 于瑤)

關(guān)鍵詞： 寧夏 深入推進 土地權(quán)改革 綜合施策 破除制度瓶頸