2015年初，甘肅省定西市隴西縣開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市(以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)地入市”)改革試點(diǎn)。新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》于2021年9月1日起施行。近期，記者在隴西調(diào)查了解到，當(dāng)?shù)卦圏c(diǎn)工作成果頗豐，排摸掌握了全縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的具體情況，形成一系列改革創(chuàng)新的制度保障，組織入市交易土地122宗568.5畝。集體“死資源”變成“活資產(chǎn)”，激發(fā)了社會(huì)力量投資農(nóng)村，農(nóng)地入市的“紅利”給鄉(xiāng)村振興帶來(lái)了“動(dòng)力”。

隴西在試點(diǎn)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)農(nóng)地入市存在“小而散”規(guī)劃難、村級(jí)財(cái)務(wù)管理能力不足等問(wèn)題。基層受訪人員建議出臺(tái)有關(guān)農(nóng)地入市相對(duì)具體的細(xì)則辦法、相關(guān)配套的法律法規(guī)，通過(guò)金融手段提高企業(yè)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的接納度，并常態(tài)化推進(jìn)以分享改革紅利，助力鄉(xiāng)村振興。

構(gòu)建制度模型 明確入市方法

試點(diǎn)工作中，隴西就如何調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾參與的積極性，入市程序、收益分配等問(wèn)題，確定了“5123”工作方法和流程。

“5”即五定：定主體、定途徑、定方式、定形式、定用途;“1”即一議：決策權(quán)由集體內(nèi)部經(jīng)濟(jì)組織會(huì)議研究;“2”即二示：入市事項(xiàng)和成交結(jié)果全部向群眾公示;“3”即三審：鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、國(guó)土局審查、領(lǐng)導(dǎo)小組審定。

2015年11月27日，甘肅省隴西縣農(nóng)地入市試點(diǎn)工作首次交易會(huì)敲響第一錘，在自愿有償退出的前提下，隴西縣首陽(yáng)鎮(zhèn)南門(mén)村中藥材商鮮守杰將175.97平方米宅基地以980元/平方米的成交價(jià)入市，入市后將更改為商業(yè)用地的土地作為抵押物，在甘肅隴西農(nóng)商銀行貸款215萬(wàn)元用以擴(kuò)大中藥材經(jīng)營(yíng)。

試點(diǎn)工作中，隴西完成了全縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)215個(gè)行政村農(nóng)村集體建設(shè)用地(含宅基地)使用權(quán)確權(quán)登記，查清全縣共有農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地5094宗5195畝，并按照“用途、入市途徑、入市條件”進(jìn)行了細(xì)分。

甘肅省自然資源廳自然資源開(kāi)發(fā)利用處處長(zhǎng)羅雅修介紹，隴西作為農(nóng)地入市試點(diǎn)地區(qū)，為后續(xù)在全省開(kāi)展入市工作積累了經(jīng)驗(yàn)。新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》2020年1月1日施行后，甘肅省武威市借鑒隴西縣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，積極開(kāi)展農(nóng)地入市工作。

調(diào)控土地供給 助推城鎮(zhèn)建設(shè)

曾經(jīng)，隴西縣首陽(yáng)鎮(zhèn)的中藥材交易中心門(mén)口缺乏規(guī)劃，販運(yùn)藥材的貨車隨意停放，主干道狹窄，十分擁堵。

近年來(lái)，首陽(yáng)鎮(zhèn)結(jié)合農(nóng)地入市試點(diǎn)完善中藥材特色小鎮(zhèn)規(guī)劃，對(duì)臨街改變用途的宅基地統(tǒng)一規(guī)劃、引導(dǎo)入市，探索出小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的多元保障機(jī)制。

試點(diǎn)工作中，首陽(yáng)鎮(zhèn)街面商業(yè)房用地“就地入市”75宗36.6畝，成交價(jià)款1474萬(wàn)元，入市后新建和追加投資已達(dá)1.7億元以上。

“首陽(yáng)中藥材交易中心周邊的農(nóng)地入市工作，讓該部分用地的土地產(chǎn)權(quán)更清晰，最明顯的效益是拓寬了首陽(yáng)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)主干道，規(guī)劃整齊的街道、商鋪，對(duì)首陽(yáng)鎮(zhèn)的營(yíng)商環(huán)境有了質(zhì)的提升。”隴西縣自然資源局副局長(zhǎng)崔俊堂說(shuō)。

“當(dāng)前鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中，農(nóng)地入市為土地集約化、產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展提供了新的探索，為城鎮(zhèn)建設(shè)和規(guī)劃提供了新的方式，賦予集體土地完整權(quán)能，更激發(fā)了社會(huì)投資農(nóng)村的動(dòng)力。”首陽(yáng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記朱瑪琥說(shuō)。

共享改革紅利 農(nóng)民獲得感顯著提高

入市試點(diǎn)以來(lái)，隴西指導(dǎo)重點(diǎn)村同步開(kāi)展了村級(jí)組織管理相關(guān)制度的修訂完善，明確入市土地的收益管理和使用用途，顯化入市收益的資金具體流向。特別在集體土地收益的分配環(huán)節(jié)，全權(quán)交由集體和農(nóng)民自主決策。

針對(duì)隴西村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際情況，確定集體內(nèi)部留成部分不得少于所得土地增值收益60%的分配原則，隴西縣首陽(yáng)鎮(zhèn)先期入市取得1474萬(wàn)元收益金，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織取得的549萬(wàn)元土地增值收益，集體留存329.4萬(wàn)元，成員分享219.6萬(wàn)元，先后兩年分兩次分配給首陽(yáng)鎮(zhèn)南門(mén)村1571戶，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與改革的積極性。

試點(diǎn)過(guò)程中，隴西還積極謀劃“異地調(diào)整入市”，將和平鄉(xiāng)潘家灣村內(nèi)零星分散的集體建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，“合零為整”異地調(diào)整到渭北高效農(nóng)業(yè)示范園區(qū)集中入市。

2017年，位于渭北高效農(nóng)業(yè)示范園區(qū)的甘肅裕新農(nóng)牧科技開(kāi)發(fā)有限公司將隴西縣云田鎮(zhèn)安家咀村設(shè)施農(nóng)業(yè)用地中的13.24畝生產(chǎn)附屬用地通過(guò)異地調(diào)整方式在本區(qū)入市后，以該宗土地及其地上建筑為抵押物抵押貸款，并整合資產(chǎn)來(lái)擴(kuò)大生產(chǎn)，在周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)新建種薯繁育基地2000畝，輻射帶動(dòng)周邊五個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾就業(yè)增收。

33歲的云田鎮(zhèn)安家咀村村民尉彩霞在該公司從事庫(kù)房管理工作，每月有3000多元收入。她說(shuō)：“這里工作穩(wěn)定、離家近。企業(yè)建在鄉(xiāng)村、依托鄉(xiāng)村，給我們周邊村民帶來(lái)了切實(shí)的收益。”

農(nóng)地入市工作讓隴西部分企業(yè)抓住機(jī)遇，完善了土地權(quán)能，增加了企業(yè)融資能力，讓企業(yè)在當(dāng)?shù)赝顿Y發(fā)展更有信心，進(jìn)一步帶動(dòng)周邊群眾就業(yè)，分享改革紅利。

基層盼實(shí)現(xiàn)農(nóng)地入市常態(tài)化

農(nóng)村土地制度改革的目的是實(shí)現(xiàn)國(guó)有、集體土地“同權(quán)同價(jià)同責(zé)”。但記者在隴西調(diào)查了解到，一是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地呈現(xiàn)“兩小一散”特征，即總量小、宗地面積小、分布散，致集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地利用效率較低，整合難度大。

二是入市后存在“不同權(quán)”事實(shí)，金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可度不高，企業(yè)融資難。隴西縣自然資源局國(guó)土空間用途管制和資源利用股股長(zhǎng)文斌介紹，曾有企業(yè)將農(nóng)地入市后的土地抵押貸款，但被銀行以“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不是國(guó)有土地，只有國(guó)有土地才能貸款”為由拒絕了貸款申請(qǐng)。“一定程度上挫傷了中小企業(yè)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的積極性和接納度。”文斌說(shuō)。

三是欠發(fā)達(dá)地區(qū)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)管理能力、監(jiān)管能力有待提高。朱瑪琥認(rèn)為，“村集體通過(guò)土地拿到一筆合法合規(guī)的收入是好事，但就長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)收益資金的管理與使用能力不強(qiáng)。”

另外，受訪基層工作人員告訴記者，村集體和村民的主觀意識(shí)對(duì)農(nóng)地入市工作開(kāi)展有較大限制：一方面村級(jí)工作人員對(duì)土地管理制度了解少，另一方面是村集體和農(nóng)民對(duì)集體土地的盤(pán)活思路不夠活躍，土地所有權(quán)能沒(méi)有很好地發(fā)揮。

針對(duì)試點(diǎn)工作中農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市暴露出的問(wèn)題，受訪基層人員建議，一是進(jìn)一步分層細(xì)化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市相對(duì)具體的細(xì)則辦法和實(shí)施文件。二是提升入市地塊的金融認(rèn)可度。“看似是押地貸款的問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是集體建設(shè)性用地權(quán)能保障的問(wèn)題。”崔俊堂認(rèn)為，讓農(nóng)地入市后變成可抵押物，有利于中小企業(yè)對(duì)集建地的認(rèn)可接納。三是盡快加強(qiáng)村級(jí)管理人才培養(yǎng)，提高村集體經(jīng)濟(jì)組織管理、領(lǐng)導(dǎo)能力。受訪人員期盼實(shí)現(xiàn)入市工作常態(tài)化開(kāi)展，激發(fā)社會(huì)投資農(nóng)村的活力，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地集約化、產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展，助推城鎮(zhèn)建設(shè)，提高農(nóng)村老百姓對(duì)鄉(xiāng)村的認(rèn)同感、幸福感。

(記者 馬希平)

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