郁興 攝 (視覺江蘇網供圖)

12月21日、22日，我省《關于進一步推進工業用地提質增效的意見》及其實施細則接連出臺，引發廣泛關注。

提高新上工業項目容積率的低限，加強工業用地地下空間開發利用，鼓勵向空中、地下要空間，增加混合用地的供給，引導存量工業用地的多途徑盤活利用、優先發展新產業……一系列要求都繞不開同一個目標：提升工業用地“含金量”。

“廠房長高、工業上樓、地下拓展、立體開發、復合利用，兩份文件的出臺，將進一步助推我省工業用地節約集約水平和產出效益的提高，促進我省工業經濟向更高質量發展。”省自然資源廳副廳長崔娟說。

告別粗放，破除“二八效應”

工業用地是保證實體經濟可持續發展的關鍵，無論是傳統制造業轉型升級，還是新興制造業布局建設，都離不開工業用地的有效供給。崔娟介紹，近年來，全省工業用地節約集約利用水平不斷提高，產出效益穩步提升，但對標高質量發展要求，工業用地利用效率和產出效益還有待進一步提升，節約集約用地舉措仍需進一步加強。

以資源要素的“集聚地”——開發園區為例。近年來，城市產業布局不斷優化，土地要素不斷向開發園區匯聚，有力支撐了園區產業擴容、發展提質，但“寬打寬用”“閑置低效”等土地粗放利用現象也隨之而生。

上世紀90年代，江蘇三笑集團蚊香廠取得揚州杭集高新區128畝工業用地的土地使用權，主要從事蚊香生產經營。隨著市場萎縮，項目逐步停產，原有的廠房分租給當地的小微企業、物流經營戶等，導致環境臟亂差，用地效率低。

今年以來，當地政府與企業經過多輪協商，將該宗土地收回，實施“退二進三”，即低效利用、產能落后和布局不合理的工業用地退出工業項目用于發展第三產業，加快城鎮建設。揚州市自然資源和規劃局有關人士介紹，目前該地塊已收回，舊廠房全部拆除。其中，118.98畝于6月初掛牌上市，掛牌出讓起始價每平方米10800元，起始總價達8.57億元。“騰籠換鳥”，讓“邊角地”一躍成為企業爭搶的“寶地”，為城鎮高質量發展騰挪空間。

業內人士坦言，過去土地產出效益遵循“二八效應”，即產出效益較高的工業用地大約占總量的20%，創造80%的稅收；反過來說，80%的工業用地貢獻的稅收僅占20%。“二八”“八二”分出的巨大落差，一方面源于人多地少的基本國情，更重要的還是土地實際利用的“吃緊”。

正是為了向節約要空間、向集約要效益，破除“二八效應”，《關于進一步推進工業用地提質增效的意見》《關于印發進一步推進工業用地提質增效實施細則的通知》應運而生。“這兩份文件的出臺，立足解決當前問題，著眼構建長效機制，并助力基層解決具體問題，助推我省工業經濟高質量發展。”省自然資源廳開發利用處有關負責人說。

增存并舉，提升空間利用率

資源節約集約利用是永恒的主題，在發展方式轉變、產業轉型升級過程中，崔娟認為，一方面要用好新增用地，通過提高新增建設用地標準，實現資源利用效率提升和產業結構優化；另一方面必須聚焦存量挖潛，向土地存量要發展增量，推進傳統產業轉型升級，老舊園區、村鎮集中區提升改造，完善資源配置及開發利用機制，持續推進工業用地提質增效。

圍繞提增量、挖存量，《意見》聚焦提高新上工業項目用地容積率低限、加強工業用地地下空間開發利用、盤活存量工業用地空間等舉措，進一步完善資源要素配置機制。

“《意見》在部分指標設定、增加混合產業用地供給、地下空間開發等方面都有不小的突破。”揚州市自然資源和規劃局開發利用管理處相關負責人舉例說，在增加非生產用房占地比例的同時，允許工業用地綠地率從低要求，可以進一步提高土地利用程度；增加混合產業用地供給，有利于以園區為單位統一供給、提供服務、集中管理，變小而散為大而優，優化園區用地布局，實現項目用地的精細化、專業化；土地開發由地上轉入地下，由“二維”轉向“三維”，能夠極大地提高土地的空間利用率，緩解發展與土地資源緊張的矛盾。

構建長效機制與解決具體問題相結合。圍繞《意見》出臺的實施細則又進一步對具體政策范圍和支持內容進行細化。記者對比發現，如提高新上工業項目用地容積率低限中，不僅明確特定產業為“對照《國民經濟行業分類（GB/T 4754-2017）》，化學原料和化學制品制造業，石油、煤炭及其他燃料加工業，非金屬礦物制品業，黑色金屬冶煉和壓延加工業，有色金屬冶煉和壓延加工業等”，而且明確市、縣政府組織相關部門認定的具體形式。

實施細則還明確鼓勵高標準廠房服務高精尖產業：鼓勵企業建設使用四層及以上配工業電梯的高標準廠房；鼓勵計算機、通信和其他電子設備制造業、紡織服裝和服飾業等行業建設使用高標準廠房；鼓勵“專精特新”中小企業、初創企業、小微企業租用高標準廠房；各地應在準入、租金、規劃建設、配套服務等方面給予傾斜支持。

節約集約，先行探索出亮點

2016年，我省出臺《關于改革工業用地供應方式促進產業轉型升級和企業提質增效的指導意見》，亮出多項“松綁+創新”舉措，探索實行長期租賃、租讓結合、先租后讓、彈性出讓等多種方式并存的工業用地供應制度。2021年5月起開始施行的《江蘇省土地管理條例》再次提出，設區的市、縣（市）政府可以探索采取先租賃后出讓、在法定出讓最高年期內合理確定出讓年期等方式出讓工業用地。

“我省不斷深化工業用地供應方式改革，以土地利用方式轉變促進經濟發展方式轉變，建立并完善符合新型工業化要求、符合產業生命周期、遵循企業發展規律、適應產業發展導向的工業用地供應制度。”省自然資源廳開發利用處有關負責人告訴記者，各地結合地方實際，通過政府主導再開發、原土地權利人自主再開發、市場主體參與再開發等形式，采取收購儲備、鼓勵流轉、協議置換等方式實施低效產業用地再開發。

“十三五”以來，我省建設用地土地供應存量占比從49.16%提升至65.36%，建設用地地均地區生產總值增長35%，單位地區生產總值建設用地使用面積下降26%，節約集約成效持續顯現。

蘇州作為全省工業用地節約集約利用的“排頭兵”，在工業用地提質增效方面率先探索。

2020年1月3日，蘇州開放再出發3000人大會現場，“產業用地供應圖”全球首發，清晰標注蘇州68.8平方公里的可供產業用地。同時發布的還有劃定的100萬畝工業和生產性研發用地保障線，并被納入蘇州市國土空間總體規劃，全面保障產業用地數量。

“蘇州創新提出產業用地更新‘雙百’行動，提容增效，創新‘產業定制地’供地模式，高效盤活存量工業用地空間，既推動產業高質量發展，又破解發展瓶頸。”蘇州市自然資源和規劃局相關負責人表示。

——在相城區黃橋街道，原先零散分布的村級工業地塊工業模式和開發能力已近極限，通過新的產業用地規劃，這個典型工業老鎮的工業用地容積率從0.7提至2.5。

——在吳中經濟技術開發區吳淞江工業區，為滿足新興產業人才對生活品質的要求，該工業區內供應了一宗“工業鄰里中心”用地，總用地面積2.66萬平方米，涵蓋酒店式公寓、商場、辦公樓和娛樂場所等業態。

保護耕地，強化畝產論英雄

“《意見》和實施細則的出臺，對于存量時代落實最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度，不斷提高全省工業用地節約集約水平和產出效益意義重大。”蘇州市自然資源和規劃局利用處相關人士表示，兩份文件為蘇州產業用地更新“雙百”行動的落地實施和“產業定制地”供地模式的推廣應用提供了精準有力的政策支撐。

“堅持指標跟著項目走、規模跟著效益走、方式跟著需求走，節地、盤地、批地、供地、管地全流程優化。”揚州市自然資源和規劃局有關負責人表示，將強化“以畝產論英雄、以產出排位次”導向，嚴格執行“增存掛鉤”機制的要求，完善低效用地數據庫，并加強土地市場誠信體系建設，增加低效存量成本，促進存量建設用地消化。“因地制宜采取彈性供地方式，大力推行以產出為主、投資為輔的標準地供地模式。用地需求旺盛的地區以畝均產出定規模給指標，土地掛牌時限地價競稅收。”

鹽城高新區堅持“節約集約”并重，園區所有新建多層廠房容積率均不低于1.6，是鹽城現代集約化程度最高、設計理念最新的現代化園區。2021年2月，重慶啤酒與鹽城國家高新區簽訂投資協議，整體盤活高新區閑置兩年以上的3萬平方米廠房和180畝土地，新成立嘉士伯啤酒（江蘇）有限公司。截至11月份開票銷售5000萬元，入庫稅收450萬元。

“鹽城將立足地方實際，引導工業項目向園區和特色園區集聚集中，著力提升開發園區開發強度，深入挖掘存量土地和房產，加強開發園區綜合配套建設。進一步提高工業用地準入門檻，提升工業投資質量，將有限的資源集中保障重大產業項目。”鹽城市自然資源和規劃局相關人士說。

新華日報·交匯點記者 沈佳暄 梅劍飛

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